一、問題的提出

　　新中國成立以來，我國灌溉面積由2.4億畝增加到8.4億畝，生產(chǎn)糧食占全國75%以上，經(jīng)濟作物占90%以上。但因灌區(qū)配套項目建設(shè)不全，使灌區(qū)生產(chǎn)效益大打折扣。早在1996年，國家計委和水利部就聯(lián)合啟動了“大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造試點項目建設(shè)”。1998年又投入國債資金，至2005年投入資金達187.9億元，使灌區(qū)產(chǎn)量增加了6.8%，節(jié)水74億立方米。但從2005年對全國34個?。▍^(qū)）255個灌區(qū)的檢查評估情況來看，地方配套設(shè)施不足仍是主要問題。其中骨干工程的資金到位率僅為7%左右，至于田間工程，配套率則在4%以下。西北干旱地區(qū)引黃工程的情況更嚴重。據(jù)2006年調(diào)查，號稱“亞洲最大的人畜飲水工程”的鹽環(huán)定工程、“全國最大的扶貧開發(fā)區(qū)”寧夏揚黃工程以及改革開放后首先引進外資和國際競標的引大入秦工程，均已歷時10年，而效果未半。

　　西北地區(qū)黃河除前后套外，一般是地高水低，引水和揚水將成為大開發(fā)的主要取向。上面所舉三個工程恰可作為典型。類似的還有甘肅疏勒河灌溉移民工程、陜西東雷抽黃工程、山西尊村引黃工程等。這些工程在灌溉面積、產(chǎn)量和涉及人口上，只占全國的千分之幾，但它們均為老少邊窮地區(qū)，在“十一五規(guī)劃”中的8個重點支持地區(qū)中占了4個。這些工程在當?shù)乇环Q為“救命工程”、“造福工程”，其意義是不能估量的。所以在東西部大開發(fā)中，當務(wù)之急，應(yīng)是把這些灌溉工程填平補齊，使之達到規(guī)劃目標。這比起實施新項目要見效快，而且可以節(jié)省投資，達到事半功倍的效果。

　　二、問題分析

　　在填平補齊工作中，何者為先？這涉及到對制約灌區(qū)效益原因的分析。制約灌區(qū)效益的原因歸納起來有：前期論證不夠、地方配套不足、水費問題及改革滯后等。筆者認為其主要矛盾是地方配套不足。

　　關(guān)于地方配套不足問題，2005年專家評估報告中對此有中肯的論述，認為“省級以下地方財政配套資金中，群眾投勞拆資比例大……真正財政投入的資金并不多，在中西部地區(qū)尤為突出。個別灌區(qū)所在地方政府財政困難，根本無力投資配套建設(shè)。有的省份甚至把受益群眾從事田間工程的投勞拆資作為地方財政配套資金……其原因很多，如客觀財政支付能力不足、主觀不重視效益比較低的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等……均嚴重影響了項目的可持續(xù)建設(shè)”。如前所述幾個工程均屬貧困縣，屬于無力配套。結(jié)果只有沿支斗渠群眾自行扒口漫灌，不僅浪費了高價引來的水，而且因土地未平，洼地積水甚至鹽堿化；而高地、遠地上不了水，所以面積上達不到設(shè)計指標，產(chǎn)量更上不去，造成國家大量投資呆滯。2004年，國家發(fā)改委和水利部雖曾在7個?。▍^(qū)）開展了28個末級渠系試點工作，但力度不足，且限于事權(quán)劃分體制，收效不大，形成了若干“上通下阻”的“半拉子”工程。

　　三、若干建議

　　2000年制定的《大型灌區(qū)節(jié)水續(xù)建配套項目建設(shè)管理辦法》中規(guī)定：“項目建設(shè)的主要內(nèi)容是渠首工程、干支渠（流量在1立方米每秒以上）及其建筑物的續(xù)建配套及節(jié)水改造。支渠以下渠道及建筑物由地方安排投資建設(shè)。”這樣把一個項目人為地分為兩段，當?shù)胤截斦o力或很少安排時，群眾投勞在一些富裕灌區(qū)，尚可推動農(nóng)民用水協(xié)會等

土工布廣泛用于水利、電力、礦井、公路和鐵路等土工工程：l、土層分離的過濾材料；2、水庫、礦山選礦的排水材料，高層建筑地基的排水材料；3、江河堤壩、護坡的防沖刷材料；4、鐵路、公路、機場跑道路基的補強材料，沼澤地帶修路的加固材料；5、防霜、防凍的保溫材料；6、瀝青路面的防裂材料。

組織完成，但這在老少邊窮地區(qū)是很難實現(xiàn)的。所以筆者建議本條應(yīng)作以下補充：“革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的項目建設(shè)應(yīng)包括渠首工程、干支斗農(nóng)毛渠及其建筑物和土地平整的續(xù)建配套及節(jié)水改造。”

　　相應(yīng)的建設(shè)機制亦應(yīng)有所改革。

　　1.規(guī)劃設(shè)計單位應(yīng)增加農(nóng)林等（包括作物、土壤、經(jīng)濟等專業(yè)）專業(yè)技術(shù)人員，改變過去水利專業(yè)人員的一統(tǒng)局面。這不僅是田間設(shè)計的需要，總體水平也會因此提高。這是有過教訓的。如引大入秦工程因無田間設(shè)計任務(wù)，只憑航測圖便把灌區(qū)作為一馬平川設(shè)計。實際上它有許多小丘陵，無法自流灌溉；有的地方土層瘠薄或鹽堿化，不適于農(nóng)作物生長。此外，由于設(shè)計文件中涵蓋了田間工程——概算、施工規(guī)范、進度等，從而使田間和主體同步，在投資、進度、質(zhì)量上都有了保證。

　　2.末級渠系及土地平整應(yīng)交由建設(shè)單位完成。這對建設(shè)單位來說在技術(shù)上是輕而易舉的，在經(jīng)濟上則是一舉兩得。因骨干工程施工后期，土石方的施工力量已經(jīng)空余下來，正可利用。如果由地方建設(shè)，則要另起爐灶，不僅要解決資金、勞力問題，質(zhì)量上也難保證。3.關(guān)鍵是投資。完善灌區(qū)的配套建設(shè)表面上是增加了投資，但對國家來說還是節(jié)省了。一是機構(gòu)簡化了，而設(shè)備、技術(shù)卻得到充分發(fā)揮。二是邊際效益大。一般來說，田間工程費用僅占總投資額的10%以下，但是田間工程如果不到位就會形成上通下阻的局面。也就是說，增加投資1元，便可盤活呆滯投資9元，邊際成本再低不過了。更應(yīng)指出的是，在最近通過的“十一五規(guī)劃”中，大型灌區(qū)續(xù)建配套改造被列入“新農(nóng)村建設(shè)的重點工程”，老少邊窮地區(qū)被列入“公共財務(wù)預(yù)算”的重點支持區(qū)域。所以就全國來說，這些相對不大的投資增加，是可以解決的。

　　田間工程配套解決了，工期不再滯后，由于要作田間設(shè)計，因此不會再有類似引大入秦工程的失誤；同時用水量可以大大節(jié)省，產(chǎn)量提高，農(nóng)民減負增收，水費問題也不再是難題。所以說主要矛盾解決了，次要矛盾也就迎刃而解。

（作者為水利部教授級高級工程師）